净壹：《市场监管综合执法政策法规全编》即将完成，已收录4000余件
有两件事及对这两件事的思考和回答，迫使笔者写下这篇文章。
第一件是，近期，笔者整理的《市场监管综合执法政策法规全编》终于临近尾声了，这是对市场监管及与市场监管相关法律法规和政策文件的一次最为全面的大汇编，首次在全网第一次滤清了市场监管综合执法的依据与职权底数。共有相关政策法规文件4000多件，这个数目几乎是前不久国家市场监管总局法规司统计数据的四倍还要多，这个差距的原因最为主要的是总局统计的仅仅是市场监管及与市场监管相关的法律、行政法规和规章。而笔者统计的还有与之相关的党中央和国务院文件、经过国务院同意的部委规范性文件、国家部委和总局层面的规范性文件、地方法规和地方政府规章以及地方政府部门政策性文件汇编。
即便仅仅对比笔者与总局法规司专家们统计的法律行政法规和部门规章，这个差距也是很明显的，这是本篇文章回答同事困惑的第一个问题。参见：
笔者统计的：净壹：市场监管综合执法法规统计汇编
总局法规司文章：神盾局特工厉害！执行法律93部、行政法规154部、部门规章252部
第二件是，昨日一同事执法中遇到一个问题，就是他们在适用《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》中原商务部门为执法主体的法条时，在市局法规科核审案件时，法规科的同志对于这样适用法规不认同。综合执法队的同事让我帮忙查找一下支撑能够适用的政策文件依据。这也是笔者写作这篇文章另一个缘由。
笔者认为，要弄懂这两件事儿，首先要澄清几组概念。即：市场监管、市场监管法规与市场监管相关的法规；市场监管法规与市场监管综合执法法规；市场监管综合执法法规与市场监管综合执法相关法规等。
1、市场监管的概念
从广义角度来讲，市场监管是政府经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、生态环境保护五大职能之一，从狭义来讲，市场监管就是国家深化行政执法体制改革，统筹配置行政处罚职能和执法资源，相对集中行政处罚权，解决多头多层重复执法问题后的市场监管体制和执法队伍。
2、市场监管法律法规
与市场监管概念一样，市场监管法律法规也应该从广义与狭义两个角度来认识。广义的市场监管法律法规是包括文化市场、金融市场等领域的不同执法主体的法律法规；狭义的市场监管法律法规仅仅是指体制改革后，包括原工商、原质检、原食药监中食品监管以及从原发改委、商务部划转整合的市场监管总局履职为执法主体的法律法规。
3、与市场监管相关的法律法规
可以从两个角度来认识，一个是以市场监管部门为主要执法主体的法律法规中，其它执法部门也有执法任务的法条。如《食品安全法》中规定的政府部门和卫健委等部门职责。另一个是在其它部门法律法规中，市场监管部门担负的执法任务。如市场监管部门在民办教育法中承担的登记注册职责。笔者更倾向于将后者叫做与市场监管相关的法律法规。
1、市场监管系统与其它部门市场监管
从职能和法律授权看，市场监管系统并不是全部的市场监管执法部门。文化市场监管与执法、金融市场监管与执法、电信市场监管与执法、农资市场监管与执法、交通市场监管与执法、房地产市场监管执法等与市场监管系统都有着明显的执法边界，像金融领域监管简直就是从市场监管执法领域挖走一块。
2、国家、省市市场监管执法与地市以下市场监管综合执法
《中共中央印发《深化党和国家机构改革方案》》组建国家市场监督管理总局。将国家工商行政管理总局的职责，国家质量监督检验检疫总局的职责，国家食品药品监督管理总局的职责，国家发展和改革委员会的价格监督检查与反垄断执法职责，商务部的经营者集中反垄断执法以及国务院反垄断委员会办公室等职责整合，组建国家市场监督管理总局，作为国务院直属机构。主要职责是，负责市场综合监督管理，统一登记市场主体并建立信息公示和共享机制，组织市场监管综合执法工作，承担反垄断统一执法，规范和维护市场秩序，组织实施质量强国战略，负责工业产品质量安全、食品安全、特种设备安全监管，统一管理计量标准、检验检测、认证认可工作等。
组建国家药品监督管理局，由国家市场监督管理总局管理，主要职责是负责药品、化妆品、医疗器械的注册并实施监督管理。
将国家质量监督检验检疫总局的出入境检验检疫管理职责和队伍划入海关总署。
保留国务院食品安全委员会、国务院反垄断委员会，具体工作由国家市场监督管理总局承担。
国家认证认可监督管理委员会、国家标准化管理委员会职责划入国家市场监督管理总局，对外保留牌子。
（四十三）重新组建国家知识产权局。强化知识产权创造、保护、运用，是加快建设创新型国家的重要举措。为解决商标、专利分头管理和重复执法问题，完善知识产权管理体制，将国家知识产权局的职责、国家工商行政管理总局的商标管理职责、国家质量监督检验检疫总局的原产地地理标志管理职责整合，重新组建国家知识产权局，由国家市场监督管理总局管理。
主要职责是，负责保护知识产权工作，推动知识产权保护体系建设，负责商标、专利、原产地地理标志的注册登记和行政裁决，指导商标、专利执法工作等。商标、专利执法职责交由市场监管综合执法队伍承担。
（五十）整合组建市场监管综合执法队伍。整合工商、质检、食品、药品、物价、商标、专利等执法职责和队伍，组建市场监管综合执法队伍。由国家市场监督管理总局指导。鼓励地方将其他直接到市场、进企业，面向基层、面对老百姓的执法队伍，如商务执法、盐业执法等，整合划入市场监管综合执法队伍。药品经营销售等行为的执法，由市县市场监管综合执法队伍统一承担。
3、多部门一个执法队伍
由上大致可以看出，在国家、省和市县层面看，市场监管系统并不是完全对应的。在国家层面，国家市场监管总局、国家药监局、国家知识产权局以及商务部、发改委、工业和信息化部等都与地市以下市场监管综合执法队伍有着密切的联系。国家市场监管总局法规司统计的市场监管法律法规仅为与市场监管总局联系最为密切的法律法规，这也是笔者统计的市场监管综合执法法律法规与其悬殊的主要原因。
在省级局层面，有的省除了有市场监管局外，知识产权局与其一个牌子，药监局单列，另外还有盐业稽查局，负责盐业专卖执法。除了这些部门规范性文件外，当然，省发展和改革委、省商务局有关政策文件也是地市以下市场监管综合执法重要指导文件。
市场监管综合执法里除了原工商检查、质检、食药监中的食品监管等基本市场监管职责外，还有从综合执法角度看的药监系统的药品、医疗器械监管，有知识产权部门的商标和专利等执法，好在这些在基层执法队伍从未分过家，所以在执法监管和法律适用方面没有啥分歧。这里，笔者重点谈谈市场监管综合执法领域的商务执法、价格执法、盐业执法等问题。
1、综合执法需要了解的通用政策法规
《全国人民代表大会常务委员会关于国务院机构改革涉及法律规定的行政机关职责调整问题的决定 （2018年4月27日第十三届全国人民代表大会常务委员会第二次会议通过）》
《国务院关于国务院机构改革涉及行政法规规定的行政机关职责调整问题的决定 国发〔2018〕17号》
《河南省人民代表大会常务委员会关于省人民政府机构改革涉及地方性法规规定的行政机关职责调整问题的决定 （2018年11月29日河南省第十三届人民代表大会常务委员会第七次会议通过）》
上述三个法律法规文件分别从国家、省市层面以及法律、行政法规和地方法规适用角度对改革中涉及的行政机关职责调整问题做出原则性规定。如：
现行法律规定的行政机关职责和工作，《国务院机构改革方案》确定由组建后的行政机关或者划入职责的行政机关承担的，在有关法律规定尚未修改之前，调整适用有关法律规定，由组建后的行政机关或者划入职责的行政机关承担；相关职责尚未调整到位之前，由原承担该职责和工作的行政机关继续承担。
地方各级行政机关承担法律规定的职责和工作需要进行调整的，按照上述原则执行。
2、市场监管综合执法商务执法有关规定
《商务部办公厅关于印发《2019年商务综合行政执法工作要点》的通知》
商务执法队伍和执法职责仍然保留在商务主管部门的，要进一步深化行政执法体制改革，统筹配置行政处罚职能和执法资源，相对集中行政处罚权，减少执法层级，推动执法力量下沉，做到严格规范公正文明执法。商务执法队伍划入市场监管综合执法队伍，执法职责未划转或部分划转市场监管部门的，商务主管部门要深化商务执法体制改革，积极承担未移交的市场监管职责，贯彻落实有关法律法规和部门规章，严格依法依规落实执法职责。商务执法队伍和执法职责一并划入市场监管部门的，各地要明确本级政府“三定方案”中商务主管部门职责，厘清与市场监管部门职责边界，依法依规承担行业监管职责，强化部门协调沟通，建立健全工作协调机制，确保商务领域市场监管职责依法履行。
《河南省商务厅关于做好商务综合行政执法体制改革期间相关工作的通知 豫商秩序〔2020〕3号》
商务执法队伍（商务执法职能）划入市场监管部门 （综合执法部门）的，要做到“交彻底”“划清楚”。进一步明确整合行政处罚权以及与之相关的行政检查、行政强制权，包括举报投诉的受理和行政处罚案件的立案、调查、处罚等。商务执法队伍（商务执法职能）保留在商务主管部门的，要实现“履好责”“管到位”。进一步深化综合行政执法体制改革，统筹配置行政处罚职能和执法资源，相对集中行政处罚权，减少执法层级，推动执法力量下沉，强化监管执法保障，加强执法能力建设，提高基层执法队伍履职尽责能力。
商务执法队伍（商务执法职能）划入市场监管部门（综合执法部门）的，商务部主管部门要厘清与市场监管部门职责边界，依法依规承担行业管理职责，建立健全情况通报、信息共享、形势会商、案件移送的协调配合机制，及时共享商务领域市场主体违法违规信息，促进综合执法部门与行业管理部门的工作联动。商务执法队伍（商务执法职能）保留在商务主管部门的，要全面疏理、规范、精简商务领域行政执法事项，完善行政执法事项清单管理制度，减少职责交叉，并依法动态调整，依法依规履行商务行政执法职责。
《商务部办公厅关于进一步加强商务领域 塑料污染治理工作的通知商办流通函〔2020〕306号》
执法队伍、职能保留在商务主管部门的地方，要依法依规切实履行好《固废法》赋予的执法职责；执法队伍、职能划入市场监管部门的地方，要建立健全工作协调机制，配合综合执法部门做好相关工作。要加强日常监督，对发现的问题及时予以曝光。监管中发现有关塑料环境污染和生态破坏行为的，应当及时将相关线索移交生态环境保护综合执法队伍。
3、价格检查与收费监管
改革前，国家发展和改革委有两个与价格相关的司局，一个是价格司另一个是价格检查司。前者主要是制定价格政策与涉及行政事业性收费及国家还未放开的行业价格定价的；后者则是依法检查国家价格政策履行情况。后来，价格检查司划归市场监管部门。所以，笔者认为凡是价格司定价范围所在，所涉及的行业以及涉及的部门，都是市场监管价格检查的范围与对象，所有原发改委及国家物价局等制定的有关价格的规章及规范性文件，现行有效的都与市场监管综合执法密切相关。
另一个需要说的是，中央和国务院文件以及经国务院同意的部委文件中涉及价格与收费的很多，这些法规性文件，大凡是检查对象是国家机关、行政事业单位或财政拨款的，基本可以直接依据文件处理。对于民营的或国家不拨款的社团或协会以及企业，有关执行上是值得思考的。譬如经国务院同意的《国务院办公厅关于规范校外培训机构发展的意见国办发〔2018〕80号》规定，严格执行国家关于财务与资产管理的规定，收费时段与教学安排应协调一致，不得一次性收取时间跨度超过3个月的费用。市场监管部门重点做好相关登记、收费、广告宣传、反垄断等方面的监管工作。
但是，面对营利性社会培训机构，对于这样的企业的收费违规行为，市场监管综合执法部门执法中还是有顾忌的。而民政部门对于社团乱收费的违法行为处理，则可以直接依据国务院文件。好在这次《价格违法行为行政处罚规定》正在修订，相信不久就会解决这一难题。
4、盐业专卖执法
盐业执法稽查支队是原盐业（务）局政企分离后保留下承担盐业专卖执法的队伍。一些地方盐业执法队伍整体划入市场监管综合执法队伍，其原有执法依据主要有《食盐专营办法》《食盐加碘消除碘缺乏危害管理条例》《 河南省盐业管理条例》等，其中原本很多处罚条款都是市场监管执法部门为执法主体。基层盐业执法队伍划入后，除了登记管理、食品安全、广告、价格、商标、产品质量等大量市场监管法律法规外，国家市场监管总局从食品安全角度还出台了《食盐质量安全监督管理办法》。
专门的盐业执法政策文件也不多，一并列出来供大家参考：
国务院关于进一步依法加强盐业管理问题的批复 国函〔1994〕13号
国务院关于印发盐业体制改革方案的通知 国发〔2016〕25号
市场监管总局办公厅关于对食盐定点生产企业核发食品生产许可证的通知 市监食生〔2020〕15号
市场监管总局办公厅关于食盐定点生产企业旧标签使用问题的复函 市监食生函〔2020〕1596号
另外，2019年12月25日，工业和信息化部办公厅、国家发展改革委办公厅、国家卫生健康委办公厅联合出台了《关于进一步加强食盐专营管理有关工作的通知 工信厅联消费〔2019〕92号》，这对于地市以下市场监管综合执法队伍而言，也是一部重要的文件。
从对市场监管综合执法划入的商务执法、价格检查、盐业稽查等执法队伍执法办案实务的角度看，其实一切都顺其自然不是问题。一是这些执法队伍划转后，他们在新的单位所从事的工作还是原来的执法工作，只是在内部事务和办公场合换了换，他们所适用的法律法规还是以前的，有些原本就是他们自己起草的，当然，这些从总局和省级局的角度看更合适；二是从划出单位看，人人岗位不同，执法任务划出后，监管任务还很繁重，没有哪个科室非要去干不属于自己的工作。唯一变化最大的就是这些单位的法规科，要么转变工作重点要么就被淘汰；三是最容易产生争议的就是市场监管内部原来的其它部门的执法办案人员尝试新的执法任务，以及执法办案机构与市级局法制科原来其它执法部门核审人员之间的分歧。
从这个角度看，前面全国人大、国务院和省人大对于过渡期行政执法机关法律行政法规和地方法规法律适用问题的解释和授权，无非就是解决或解决应诉过程的麻烦。另外，从这个角度也可以看出笔者对于市场监管综合行政执法政策法规编辑的合理性。
1、综合执法与联合执法
综合执法是一个执法主体，联合执法是多执法部门在一个阶段性工作中配合与协助的称谓。
2、主攻与助攻的关系
十八大之后，国家进行了一些列重大改革，从综合执法角度看，也是全局性系统性执法，都是大格局，就像打仗一样，有主攻有助攻，职责明晰。像市场监管部门是广告法主要执法部门，而药监部门、卫健委、教育等部门则是有关领域广告审查部门。
3、与****相关部门
比如我们是负责查处广告内容违法的，行业主管部门是有特殊要求的广告发布前审核许可的，而城市管理部门则是广告牌子设置的审批和执法部门。广播电视部门是电台广告监管部门，宣传部富有对公益广告有责任，他们都是广告监管相关部门。
4、部际联席会议制度负责解决或明晰各成员单位职责等问题
有些法律法规没有明确具体的执法主体，或者有些法条不明确，这是需要从部门三定方案、中央国务院文件以及部际联席会议制度分工中来界定。
5、政府组成部门与直属机构还是有区别的
有些直属机构虽然与部委同级别，但是其地位是明显不一样的。从部门主要领导人员任免、级别待遇等多角度都是不一样的，是有着明显的先后次序的。所以，作为基层市场监管综合执法人员，不单单要熟悉市场监管相关法律法规和国家政策，也要关注有关部委出台的政策性文件，因为这些部门所出台制定的文件，有些天然地就处于领导者地位，是下游执法部门工作依循。举个最明显的例子，如刚刚出台的《中华人民共和国反食品浪费法》第五条：国务院发展改革部门应当加强对全国反食品浪费工作的组织协调；会同国务院有关部门每年分析评估食品浪费情况，整体部署反食品浪费工作，提出相关工作措施和意见，由各有关部门落实。
作为直属机构的国家市场监管总局，相较于其它国家组成部委非常明显。其它，财政部对于国家税务总局也是。
1、综合执法队伍、综合执法相关法律逐步疏远的问题
比如药监部门归属于卫健委时，那时卫生部或卫健委发布的规章、代表国家制定起草的政策或法律法规文件都会刻意地对药监部门职责职权予以强调，而职能职责明晰后，再也没有这种现象，卫健委出台的有关政策文件都变成了中医药局。类似情况也出现在价格检查司没有从发展和改革委分离之前，也出现在商务执法队伍与商务系统剥离之前。
2、地市以下市场监管部门三定方案不公开
在国家和省级局层面，多数三定方案都依法予以公示，但是在地市以下，出于多方面考虑，一些三定方案依旧处于保密阶段。这样，就导致对于市场监管综合执法职责权限处在一个模糊的层面。
3、最为值得担忧的是，由于市场监管法律法规和政策文件较多，很难有对于所有政策文件都贯通的人才，因此在三定方案的编制、执法目录的编制与公示等方面存在种种缺陷。譬如目前没有一部像样的市场监管综合执法法规汇编，甚至去年网络公示的某个省级市场监管部门的执法目录就遗漏了三分之一重要的法律法规，这些也给市场监管案件诉讼等阶段留下隐患。
4、诸如商务执法、盐业专卖和价格检查执法领域或会形成一个立法空白地带，因为在顶层设计上，那些划出部委在起草相关法律法规草案以及制定出台部委规章方面，在法律责任或惩戒栏目，自然或不自然地起草人员就会寻求更加适合自身操作的角度，譬如实行信用监管软惩戒，而市场监管总局层面则没有立法权限。这也是很糟糕的。
上述这些现象，会不会出现有关部委在制定出台政策、起草法规过程中选择性地淡忘或刻意修改一些内容，是否会在法律修订过程中弱化或强化某些内容，这些都会对整个市场监管法律制度产生重要影响，甚至造成不应有的破坏，应对这些需要立法机关及决策者充分考量。对市场监管部门而言，需要从全局角度积极作为主动作为，多关注与了解除了市场监管总局之外其它部委总局重点工作，多与驻地相关局委办协作配合，多请示多征求有关执法监管问题，以实际执法成效赢得党委政府和其它业务部门支持，另外，也要求其它国家部委总局站在更高的视角来看待的基层市场监管综合执法工作，打破系统与部门利益藩篱，树立多个部门共同一支执法队伍的观念，通过联合出台政策文件或者经国务院同意的模式来给市场监管综合执法队伍下达执法任务，而不是各扫门前雪地消极应对。