民间金融政策与金融管理体制之间的矛盾冲突
（论前置管理6）
2003年后，在鼓励发展非公有制经济、鼓励民间资本投资与鼓励民间金融创新发展之下，各地方政府开始出台政策扶持和下通知设立地方金融机构（民间资本参与设立，在此又称之为“民间金融机构”，此类机构从事小额贷款、融资担保、私募基金、网络借贷信息中介、互联网金融、投资管理、资产管理、投资咨询、应急转贷基金、金融服务外包等金融业务），民间金融机构为非公有制经济主体提供融资服务。对于民间金融，一行三会又否定它们的金融性质，否定它们是金融业务，为此一行三会就放弃了对它们进行全面统一的前置管理，而是交由地方政府来管理（否定是金融业务就规避了行政行为违反247号令）。民间金融机构被地方政府多个行政部门联合执法司法机关共同管理，民间金融被采取后置管理、备案管理或行业协会自律管理（这些民间金融在这种管理之下，其相关中介服务、信息服务业务因为违反247号令没有被一行三会前置审批管理，就具有了非法性），同时公检法还在依据以国务院247号令为基础的司法解释进行非法集资打击，地方政府对被打为非法集资的民间金融业务进行着债权处置。这种地方管理下的民间金融政策参与人就成为被放弃权益保护的民间投资人，非法集资对于民间金融投资人来说就成为一个可以被主观选择认定法律陷阱。
2003年我国金融机构改组之后，一行三会就不再依据国务院247号令认定和取缔非法金融机构与非法金融业务，也不再对银行、证券、保险三种业务之外的金融机构与金融业务实施前置管理，而是交由地方金融办来防范化解金融风险进行非法集资处置。银监会让地方政府管理民间金融机构，让民间金融机构加入行业协会自律。这种地方管理与自律在国务院247号令依然生效的情况下本身违反247号令。民间金融从事的业务本质是民间资本融资相关的业务，这也是吸收社会公众资金用于民间投资的活动，这就是国务院247号令所禁止且必须予以取缔的非法金融业务。国务院247号令依然生效，民间金融在被各地方部门违反该法令通知设立和管理来开展民间借贷、民间融资服务，民间金融政策参与人就缺失了合法保护，就可以被有选择地非法集资认定，民间金融业务就面临着被非法集资打击处置的风险。民间金融发展政策与民间金融后置管理就与国务院247号令相互矛盾对立。
自2003年以来，我国实施了一系列鼓励民间金融、鼓励金融创新政策，但一行三会并不对民间金融机构直接前置管理，而是交给地政府来管理，通常由银监会制定民间金融机构管理规章制度，规章制度中有的要求由地方政府前置管理。民间金融的地方管理法规中没有明确具体前置审批部门，导致各个行政主管都可以批准设立。这就是国务院247号令所要防范的金融三乱，即乱批准、乱设立金融机构、乱办理金融集资业务。这种违反上位法247号令的地方规章既使为民间金融设立行政许可进行前置管理，本身也是违反《行政许可法》第十五条、第十六条规定（禁止地方法规设定公司或组织设立的前置行政许可）。民间金融管理规章制度中有的要求由地方金融办进行后置备案管理，有的不要求前置审批管理也不要求后置备案管理，只要求加入行业协会自律。这种地方前置管理、备案管理、行业自律，这就与国务院247号令规定存在对立冲突。依据国务院737号令，民间金融机构因为未经国务院金融管理部门批准，本身也同样具有非法性。
一行三会的平行监管存在全面统一前置管理缺失问题，容易导致惰性监管、真空监管。地方金融监管中作为一行三会的分支机构，也同样存在银行、证券、保险三业平行监管问题，同时还存在地方金融办（地方金融监管局）与一行三会分支机构平行管理问题。这种分业管理与平行、重复、交叉管理，导致金融失去协调管理，这就存在对创新形式的民间金融监管责任主体不明问题。三个和尚没水吃，这种监管职责的平行、重复、交叉就造成民间金融管理中出现管理惰性、管理真空，也使得各个监管部门之间相互推诿责任，这就是金融监管的制度设计问题。
虽然民间金融由地方监管的模式以法律、行政法规、部门规章、地方法规等形式固定下来，但执法司法机关在银监会处置非法集资部际联席会议机制的组织下，却还在一直依据已有的（或新制定的）行政法规、管理制度、司法解释、通知、通告、意见在打击非法集资（制定新规范时仍要以国务院247号令为基础）。为此，这些民间金融机构被地方监管就都具有了非法性，可以被有选择地非法认定。
民间金融缺失了一行三会统一全面的前置管理也就缺失了合法保护，在以非法集资处置、金融风险防范化解为核心的地方金融管理体系内，民间金融机构就具有了非法性，就面临着可被主观、自由、有选择地非法认定和打击的风险，一旦遭受非法集资认定和打击，非公制经济主体与民间金融政策参与人的合法权益就将完全丧失。在这种非法集资监测、认定、打击、处置的地方金融监管体系中，被非法集资认定打击才是民间金融面临的最大风险。在这种防范与化解金融风险、防范处置非法集资的金融监管之下，民间金融政策参与人的权益保障状况堪忧。
非法集资打击司法体系与发展非公有制经济鼓励
民间金融创新政策之间的对立冲突
（一）1998年以来处置和打击非法集资的法律法规、管理制度、司法解释、通知、通告、意见。
Ø 国务院247号令《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》
Ø 国办发【1998】126号《整顿乱集资乱批设金融机构和乱办金融业务实施方案》
Ø 银发【1999】41号《关于取缔非法金融机构和非法金融业务活动中有关问题的通知》
Ø 法【2004】240号《最高人民法院关于依法严厉打击集资诈骗和非法吸收公众存款犯罪活动的通知》
Ø 国函〔2007〕4号《国务院关于同意建立处置非法集资部际联席会议制度的批复》
Ø 国办发明电【2007】34号《国务院办公厅关于依法惩处非法集资有关问题的通知》
Ø 银监【2008】4号《处置非法集资工作操作流程》
Ø 法释【2010】18号《关于审理非法集资刑事案件具体应用法律若干问题的解释》
Ø 法【2011】262号《最高人民法院关于非法集资刑事案件性质认定问题的通知》
Ø 公通字【2014】16号两高一部《关于办理非法集资刑事案件适用法律若干问题的意见(2014)》
Ø 2015年09月29日 ，两高一部《关于依法处理非法集资犯罪的通告》
Ø 2017年8月24日，国务院法制办公室关于《处置非法集资条例（征求意见稿）》公开征求意见的通知
Ø 高检会（2019）2号，两高一部《关于办理非法集资刑事案件若干问题的意见》
Ø 国务院737号令《防范和处置非法集资条例》
（二）2003年以来鼓励引导非公有制经济发展、鼓励非公有制经济主体民间融资、鼓励民间投资、鼓励设立民间融资中介机构、鼓励民间金融服务、鼓励民间金融创新、鼓励互联网金融创新的决定、指导意见。
l 2003年十六届三中全会《关于完善社会主义市场经济体制的若干重大问题决定》
l 中发【2003】《中共中央国务院关于加快林业发展的决定》
l 国发【2005】3号《国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》
l 银监发【2008】23号《关于小额贷款公司试点的指导意见》
l 国发〔2010〕13号《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》
l 2013年11月第十八届中央委员会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》
l 银发【2015】221号《关于促进互联网金融健康发展的指导意见》
l 2015年8 月7日国发【2015】43号《国务院关于促进融资担保行业加快发展的意见》
l 国发【2015】62号《国务院关于“先照后证”改革后加强事中事后监管的意见》
（三）将民间金融纳入地方管理的指导意见、行政法规、地方法规与国务院247号令、国务院737号令相冲突，与非法集资打击的法规体系相冲突。
非法集资打击法规体系建立在国务院247号令的基础之上，或者说是在建立在金融全面统一的前置管理基础之上（经由国务院金融监管部门全面统一管理），这也是国务院737号令定义非法集资“非法性”的基础。民间金融的地方监管与非法集资打击的基础法规（国务院247号令与国务院737号令）相矛盾冲突；同时这种地方金融管理（地方审批管理、后置备案管理、行业协会自律）违反《行政许可法》第十四条、第十五条、第十六条规定；备案管理、先照后证、证照分离管理改革本身违反《公司法》《公司登记管理条例》《行政许可法》；对这种对涉及经济金融宏观调控、关系公共利益、关系社会资源配置、关系公众财产安全、人身安全的行业与业务实施后置备案、先照后证、证照分离管理就容易造成管理职责不明、管理真空、惰性监管，无法维护社会管理秩序平稳，在非法集资打击之下，就会因为缺失全面统一的前置管理而导致政策参与人权益保护丧失（可以被选择性执法和强制非法认定）；民间金融缺失前置管理，本身已经违反行政许可法与国务院247号令前置审批规定涉嫌非法，再任由这种非法行为存在和发展，然后用可以主观选择的标准特征来认定非法吸收公众存款或者以后置管理中的多个不特定的限制规定来认定非法性，也就使非法集资缺失了明确客观的非法认定标准，就会产生管理混乱。
这种由地方政府多部门对民间金融的联合管理本身违反国务院247号令规定，民间金融机构在这种监管之下就具有非法性，这种民间金融向非公有制经济主体提供社会融资就是向社会吸收资金、归集资金，依据该法令就可以被有选择地认定为非法吸收公众存款或变相吸收公众存款。2007年1月，国务院又批复银监会牵头设立了处置非法集资部际联席会议制（国函〔2007〕4号），2008年银监会依据国务院247号令又制定了《处置非法集资工作操作流程》（银监【2008】4号），领导地方金融管理办公室对地方金融机构进行金融风险防范化解和非法集资监测处置。这种金融管理存在深层次的结构矛盾。
国务院247号令要求所有金融机构必须进行前置管理。对金融行业实施前置管理本身符合《行政许可法》要求，也符合管理科学。《行政许可法》第十二条第（一）项规定，涉及经济宏观调控、社会资源配置，关系公共利益、关系社会公众财产安全、人身安全、社会安全的行业或行为应当前置管理（行政许可管理）。金融行业与金融业务涉及经济宏观调控、涉及经济金融安全、涉及社会资源配置，更关系到千家万户的财产安全，理应前置管理。国务院247号令《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》也是严谨合乎《行政许可法》第十二条规定的，这是一个对所有金融业态严格要求前置管理的行政法规，可以有效实施经济宏观调控，维护金融管理秩序和公众利益。
市场经济体制改革，鼓励非公有制经济民间融资、鼓励民间融资中介与金融创新，民间融资创新形式虽然有别于银行、证券与保险等传统业态，在分业监管之下，这种创新金融更有必要由中国人民银行来实施统一的前置管理，否则就会因为分业监管而出现管理真空，导致三会无人去管。三个和尚没水吃，和尚多了没有统一的协调指挥，有经也念不好。
在2003年的金融机构改革中，中国人民银行转换金融监管职能后，只监测、防范和化解金融系统风险，却不再对金融系统进行前置审批、宏观调控和监管指导，不再进行金融机构从业者资格审查、不再对金融行业进行前置准入限制，这就等于撤掉了金融行业准入门槛。这种开闸放水怎能防止泥沙俱下，如何避免金融行业鱼龙混杂，产生劣币驱逐良币效应？不进行前置管理，防范金融风险无疑于扬汤止沸，抱薪救火。（2003年9月，中国人民银行转换了对金融业宏观调控和防范与化解金融风险的方式，由过去“通过对金融机构的设立审批、业务审批、高级管理人员任职资格审查和监管指导等直接调控方式”转变为“对金融系统性风险进行监测评估和防范和化解”。）
对金融创新不进行前置管理，不进行合法保护，金融创新在非法集资处置之下就可以被有选择地非法认定。创新金融在分业监管之下不被承认是金融，不被三会来进行前置管理就可规避违反国务院247号令。不将白马当马，这就是对白马的管理歧视，同样，将创新金融不当作金融，就是对创新金融的歧视管理。创新金融被地方金融办（或地方金融监管局）监测处置非法集资防范金融风险，这种非法集资处置就是有选择地对金融创新进行非法认定和打击。创新金融被作为地方金融办作为民间金融进行管理，被要求加入行业协会自律，这种自律就是不进行规范、不进行引导、不进行保护的管理，就是一种放任自流的管理，这种自流之后再制定严格的规章制度来限制自流，来进行备案，对对无法通过备案者进行整顿，对无法完成整顿者取缔清盘，对取缔清盘无法完成债权处置者进行立案定为非法吸收公众存款罪或集资诈骗罪，对创新者以破坏金融管理秩序罪一刑了之，让参与创新者变成集资参与人损失自担。这种对金融创新放任自由的管理也就为非法集资提供了沃土，也就一茬一茬生长出千万朵“非法集资”奇葩，最后管理者就可以用收获多少奇葩来邀功，而办案者也可以用处理多少奇葩案件来论功行赏。每朵鲜花下面离不开牛粪，非法集资这朵奇葩下面却埋葬着民间资本与民间投资人的血泪。
2003年后中国人民银行将银行、非银行金融、金融资产管理、信托投资等监管职能移交给银监会后就不再实施金融监管，同时也不再取缔非法金融。非公有制经济主体从事民间融资或者设立民间融资中介机构开办民间金融业务，这种民间金融属于非银行金融，银监会按照职责划定就具有对其实施前置管理职责，这种前置管理也符合国务院247号令的立法宗旨和本意。实际上，银监会并没有对民间金融（非银行金融）实施前置管理，也没有交给证监会或保监会来前置管理，而是将这种民间金融转交给地方政府来管理。地方政府虽然设立了地方金融管理办公室（与银监局是平行机构），但并没有让地方金融办专属管理民间金融机构，而是与其它行政机关（工信厅、发改委、商务厅、工商局等部门）共同管理民间金融。民间金融机构被这些行政机关根据地方政府出台的政策设立（通常都是下红头文件通知工商机关登记设立），民间金融机构的管理规章制度要么是国务院多部委共同制定（如银监会等四部委共同制定发布《网络借贷信息中介机构业务活动管理暂行办法》），要么是地方多部门联合制定由一个部门发布（如山东省工信厅发布的《山东省企业应急转贷服务体系市县（市、区）应急转贷机构备案管理暂行办法》，又如安徽省政府发布的《安徽省融资担保公司管理办法（试行）》）。民间金融的管理规章制度中虽然对民间金融进行前置审批管理，却往往没有明确具体审批部门，也就无法落实前置审批管理，只能进行无照登记（没有金融许可资质在非法集资认定时就具有了非法性）。地方金融管理中虽然要求备案管理，但许多民间金融机构却没有完成备案一直在经营（随时可能因为债务危机有投资人以债务违约报案而被刑事非吸立案，非法集资处置也就成为放弃民间金融机构债务管理让投资人为债务承担投资损失的手段）。
民间金融的管理中通常都规定不准非法集资，这些民间金融机构本身被地方多个部门共同管理后就具有非法性，又是从事金融服务业务就可以被有选择地强制认定为是在从事非法集资。因为没有经过审批，法规中又没有明确的审批部门，当举报这些地方金融机构从事非法业务要求地方金融办调查核实和查处时，地方金融办却又不承认它们是金融机构，不承认违反着国务院247号令，不承认被举者归自己管理，或者干脆建议向公安机关报案，有的则先询问举报人与被举报者有没有经济纠纷，如果有的话就让向法院提起民事诉讼解决纠纷，或者干脆建议举报人向市场监管机关投诉。当向工商登记机关进行投诉时，工商登记机关同样会要求向公安举报、向法院诉讼，最后会则建议向地方金融监管部门投诉举报，如此相互扯皮踢皮球。这就是民间金融的管理现状：民间金融缺失国务院全面统一的前置管理与合法保护的权威管理部门，分业的金融监管与地方多部门联合监管，就产生了惰性监管、真空监管与扯皮监管，民间金融监管形同虚设。
金融业务就是与融资（融资就是吸收社会资金，就可以看作是集资）相关业务，与融资相关仍然可以说其是从事集资，为非法公司提供服务，就可以看作是在从事非法公司的非法活动，因此，金融相关业务只要不被前置管理，就可以被主观有选择地强制看作是从事非法集资。所以非法集资罪就是经济金融领域的万能神罪，口袋罪，如果不经行业主管确认直接由侦查机关介入，就可以对民间金融给予“莫须有”的罪名进行非法认定。这种对民间金融不经行业主管确认的强制介入定罪，就形成了对经济金融运行秩序的破坏。民间金融缺失前置管理，就会遭受到这种万能神罪的干预，这种万能神罪也就成为市场经济体制下非公有经济主体面临着的最大的人为干预风险，这种人为干预就可以导致非公有制企业经营与投资失败，从而给企业主与投资人造成人身权与财产权的极大损害。
放弃对民间金融前置管理，就是放弃对民间金融合法保护，让民间金融机构加入行业协会（地方基金协会、地方网贷协会、地方担保协会）自律，同时由地方金融办牵头多部门对这些民间金融机构防范化解金融风险和处置非法集资（发生债务危机后认定为非法集资），这种非法集资处置就是用刑事介入处理民间金融债务危机作为金融风险化解手段，其实这种非法集资处置也就为民间金融带来了地方行政与司法联合干预企业经营的风险。
2003年以来发展起来的民间金融机构所从事的民间金融业务有“私募基金、股权投资、资产管理、投资管理、财务咨询、投资咨询、小额贷款、融资担保、网络借贷信息中介、股权众筹、应急转贷、互联网金融信息服务、承接金融机构委托从事金融服务外包”等。这些民间金融机构被地方金融局防范和处置金融风险，监测非法集资。民间金融机构从设立管理到被处置非法集资，都由多部门联合进行。民间金融机构被有关部门下通知设立（这些有关部门可以是：金融办、发改委、工信厅、国资委、商务厅等），依据依然生效的国务院247号令《非法金融机构和非法金融业务取缔办法》这就是未经中国人民银行批准擅自设立非法金融机构、擅自开办非法金融业务，依据国办发【1998】126号《整顿乱集资乱批设金融机构和乱办金融业务实施方案》这就是要被清理整顿的金融三乱。
保留国务院247号令，银监会再依据该法令设立非集联席会议、制定《处置非法集资工作操作流程》，再将民间金融交给地方政府管理，同时制定管理规章或监管制度让地方金融办联合其他部门共同监管，再监测非法集资，防范其金融风险。这里面就充满了矛盾：
1) 国务院247号令规定未经中国人民银行批准任何单位和个人不得擅自设立金融机构和擅自开办金融业务，这说明所有金融业务活动由中国人民银行进行前置审批管理，2003年设立银监会时中国人民银行进行职能转换后却不再对金融进行前置管理；
2) 国务院247号令要求中国人民银行对金融进行全面统一的前置管理，实际的民间金融管理却是归地方多个行政部门共同管理；
3) 国务院247号令要求取缔非法金融机构与非法金融业务，这种管理却是让地方行政部门批准设立非法金融机构开办非法金融业务；
4) 国务院247号令要求由“中国人民银行”取缔非法金融机构取缔非法金融业务，而《处置非法集资工作操作流程》却规定由“地方政府”牵头处置非法集资；地方政府处置非法集资却不禁止设立非法金融机构不禁止开办非法金融业务，反而出台政策鼓励，让行政机关下令通知设立和开办。
5) 银监会牵头处置非法集资却不对民间金融进行全面统一的前置管理与权益保护，不从源头禁止设立非法金融机构，禁止开办非法金融业务，不取缔非法金融机构和非法金融业务，而是监测非法金融业务活动，择机将融资服务相关业务认定为非法集资。
这种矛盾管理的结果就是非法集资越防范越处置就越多，民间金融机构不断被下通告设立，民间金融业务又不断地被非法集资认定和处置，越来越多的民间金融政策参与人沦为了非法集资参与人遭受到财产损失，同时又有越来越多的民间金融政策参与人沦为非法集资人遭受刑事判决。这种二元经济体制下的民间金融政策与民间金融管理之间的矛盾冲突就引发了席卷全国的经济金融管理混乱和社会危机。